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FDD牌照“被发放”:中国4G畸形发展的逻辑错位

2015-03-11 09:47
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  凭何扞卫大众的“微”权:中国症候的全球解药

  与许许多多不存在专门行业监管的产业相比,电信业的一项重要不同之处就是控制市场进入的牌照制度。而电信业之所以存在牌照管理和市场管制,最主要原因是“看不见的手”不能总是保持正常运作的状态,而市场机制的任何失灵都会损害电信用户的权益。电信监管的第一要义,是维护电信用户的权益。然而,“看得见的手”的乱舞、乱摸与乱放,也会使电信用户权益遭受难以全面恢复的损害。

  中国移动通信市场失衡的根源,在于市场进入制度壁垒所带来的行政垄断。尽管许多电信业基层员工和某些“伪专家”都说中国电信业竞争过于激烈,但是,与美国、印度、巴西等地广人多的国家相比,无论是通过简单计算HHI测算市场集中度,还是运用产业组织经济学中的SCP分析架构进行复杂分析,都会发现中国移动通信市场的有效竞争程度是很低的。美国、印度等国家的经验表明,在适当管制机制作用下,移动通信市场并非寡头垄断市场,是可以进行充分竞争的,有效竞争将会催生更低的资费、更好的业务质量、更广的选择和更多的创新,而全体用户无疑是这种市场竞争结果的最大受益者。

  “喝过洋墨水”的经济学家华生曾经谈到:“……移动通讯运营商,中国最多搞三四家就不得了了……美国也就是两三家……”(《中国经营报》,2012年10月19日),其实不然,在高峰时,美国持有频谱许可并拥有网络设施的运营商在千家以上,而且在每次频谱拍卖之后基本上都有一批新的市场进入者。在经过并购交易等市场整合之后,总体而言,美国移动通信市场呈现为“金字塔结构”,位于顶端的是所谓全国性的四大移动运营商(Verizon Wireless、AT&T Mobility、Sprint及T-Mobile US),此外还有数百家移动网络运营商,这尚未包括虚拟运营商、MVNOs、转售商等没有RAN的运营商。2011年美国联邦通信委员会(FCC)向美国国会提交的报告显示,有27.1%的美国人可以在7家或7家以上移动网络运营商中进行选择,可在6家或6家以上进行选择的比例为76.4%,能在5家或5家以上、4家或4家以上进行选择的比例分别为89.6%和94.3%。

  中国人口相当于美国的4倍多,但移动网络运营商却只有三家,而且由于缺少有效的携号转网制度,对于众多不愿变化号码的用户来说,事实上仅有一家运营商可以选择,这与独家垄断时代用户只能无奈面对“用和不用”二选一的窘境相比,仅有少许质的差异。

  退一步看,如果说由于众所周知的中国特色,美国模式暂时无法借鉴,那么,对于中国移动FDD牌照申请,作为电信监管机构,工信部也不宜“一拒了之”,而应当提升监管的艺术性,不再将答案简单地局限于“Yes”或“No”,而是参照发达国家规制经验,考虑能否以附加条件形式授予中国移动FDD牌照,比如附加有“日落条款”约束的中国移动向电信和联通提供4G数据业务漫游服务的要求、根据电信和联通的请求提供国家铁塔公司所不能提供的网络设施共享服务、以合理与非歧视的方式为电信和联通提供4G批发服务(即电信和联通作中国移动的4G虚拟运营商)等等。这样,就可能消除或者缓解“看得见的手”矫枉过正给市场机制正常运作所带来的负面影响,同时,基本上不会对中国移动的8亿用户构成直接不利影响。

  迷离的目标:4G牌照发放的四大悖论

  三大逻辑错位,仅是中国4G牌照发放问题中较易直观感受到的问题。与之相比,下述四大悖论虽然表现的更为间接,但是消极影响却更广、更深或者更不易察觉。

  悖论一:促进GDP增长。欧美等国家在发放移动牌照时通常并未将带动GDP增长作为直接的政策目标,中国则不然。2009年1月,中国发放了3G牌照,而促成事件是当时国际金融海啸所引发的全球性经济危机以及对中国经济下滑的担忧。在中国经济步入“新常态”背景下,2013年12月TDD牌照的颁发和此次FDD牌照的发放,都把拉动经济增长、创造就业与促进信息消费作为重要的政策诉求。

  由于所获得的牌照并非所想要的牌照,所以3G时中国移动对TD-SCDMA网络投资与建造的消极态度是有目共睹的,而中国电信则以“走捷径、低投资”的方式开发3G网络,只有获得心仪WCDMA牌照的中国联通不遗余力地进行3G网络部署。在获得TDD牌照后,尽管中国电信与中国联通被监管机构允诺未来允许进行LTE混合组网,但它们TDD网络投资与开发,也是“雷声大、雨点小”。

  悖论二:先上飞机、起飞后空中再售票。牌照发放时点,本应是移动通信市场结构性嬗变的起始点。国际上从牌照发放到正式开始商业运营,需要跨越从网络开发规划与设计到进行网络测试约十余个步骤,而且其中有些步骤不能完全交叉开展,因此整个周期少则需要8、9个月,长的因涉及到频谱清理或须进行基础性的标准化工作等复杂事项而长达2、3年,中国3G比这要短得多,而4G时代,中国移动TD-LTE网络从获得TDD牌照到北京等城市开始商业运营,仅用了一天时间,简直是创造了全球通信业的最快记录。

  造成这一怪状的原因是中国特色的电信管制制度,主要是在牌照发放之前很早就已经为三大运营商划定好了各自的具体频谱、并允许运营商进行规模化试验,而运营商在牌照颁发时往往已经投入了巨资进行网络开发,具备了“牌照发放之时就可进行网络商业运营”的条件。此时不发牌照都变得不可行了,否则至少会被扣上因失职而导致巨额国有资产流失的帽子。这一模式不仅使政府“通过牌照发放、带动GDP增长”的政策目标打上了折扣,更有违于电信法中许可制度创立的初衷。

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