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FDD牌照“被发放”:中国4G畸形发展的逻辑错位

2015-03-11 09:47
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  悖论三:揭开牌照的面纱,洞察牌照真相。尽管“牌照”一词在中国各类传媒中被广泛使用,但是,“牌照”一语属于外来词,除了汽车牌照之外,中国法律法规中很少使用“牌照”一词,而更多采用“许可”、“授权”或“特许”等术语。移动通信牌照(许可),其实等于“基础电信经营许可+频谱许可”。基础电信经营许可,实际上就是一张“纸”,理论上讲,可以无限量地发放,不存在限定颁发数量的客观因素,而是谋求通过优胜劣汰的市场选择机制选定“剩者”,但频谱(许可)则不然,属于稀缺资源,由于受到可用频谱总量的限制,能够提供给移动通信业使用的频谱是十分有限的。可见,频谱是移动通信牌照的核心、而非附庸,这是二十世纪八十年代全球移动通信事业起步时就已经形成的国际共识。然而,在这一点上,就中国而言,无论是《电信条例》、《无线电管理条例》等法规,还是过去十几年间移动通信牌照颁发实践,都还停留在上个世纪六七十年代的“国际惯例”上。

  稀缺的移动通信频谱,通常需要在众多频谱许可申请者中选择数量非常有限的申请人,以完成频谱指配。选择方法包括“先来先得”模式、抽签模式、选美模式(又称为评比模式或比较听证模式)及拍卖模式等。近十余年来,拍卖模式已经成为各国频谱指配的主导方法,而选美模式等其他方法,通常仅作为特殊情况下所采用的特殊方法。需要指出的是,中国1G、2G、3G及4G牌照的发放方法,不要说拍卖模式,就连市场化程度次高的选美模式也都没有使用过,而是“一直坚持”采用早就被国际电信界所摒弃的“申请-批准”模式,即运营商向频谱管理机构(电信监管机构)提出申请,由后者直接进行审批。不过,从法理上看,这一做法存在着“有法不依”之嫌,因为《电信条例》第十二条第二款规定:“颁发《基础电信业务经营许可证》,应当按照国家有关规定采用招标方式。”而无论是3G牌照的发放,还是TDD牌照与FDD牌照的颁发,都没有进行招标。

  频谱被称为移动通信业的“氧气”,自进入移动互联时代,随着移动数据业务的爆炸性增长,运营商愈来愈感到“频谱不够用”,大多数运营商都遇到了频谱短缺的困难,频谱资源的稀缺性愈发凸显。频谱紧缺已经成为困扰移动数据业务持续发展的瓶颈性因素,这直接导致频谱在一级市场与二级市场中价格的飙升。2015年1月29日结束的美国AWS-3频谱拍卖,总共只有65 MHz频谱且其中15 MHz是只能用于上行而大大影响使用价值的频谱,却拍出了450亿美元的天价。

  Vodafone与咨询机构K-Island的一项研究表明,中国移动通信运营商所承担的频谱费几乎是全世界最低的,按可比指标(e/MHz/population/ARPU)计算,仅为印度的四分之一。这意味着国际上价如黄金的移动通信频谱,在中国被以白银价授予了三大运营商享用。不过,由于频谱费只是移动运营商的一项成本,运营商的综合成本则取决于其公司治理、管理能力等因素,因电信央企内部贪腐、组织架构陈旧落后、管理与运营的低效、冗员与人浮于事等,而向电信消费者所转移的“广义成本”可能要比天价频谱竞买费用高得多,另外移动运营商在业务定价时也需要考虑市场竞争状况、跨界替代(如OTT对短信、话音的替代)、营销策略、网络经济的内在规律等事宜,而非纯粹基于成本,所以,价格低廉的频谱费,并不意味着中国移动通信业务的价格低廉。事实上,与市场竞争惨烈、采用频谱拍卖模式且竞拍额很高的印度相比,中国的移动资费可以称得上“天价”了。

  悖论四:技术中立的笃信与坚守,在彷徨犹疑中迷失。据研究,至少自1996年开始,与IT技术相关的标准,在所有行业全部新标准中的比例就超过了50%。这主要是因为在信息经济时代,产品或业务要在全球范围实现互通性就必须以标准化作为保证。

  从对运营商经营的影响程度看,标准有大小之分。大标准是对运营商经营有着实质性影响的标准。电信业的资本密集、沉淀成本与资产专属性、规模经济与范围经济、快速技术变革与显着的代际更迭等特征,意味着重要标准的选择对运营商的经营和市场地位发挥着关键性作用。而就移动通信业而言,代际标准是大标准中的“大标准”,代际标准的选择,甚至决定着运营商的生与死,1G、2G、3G及4G都是这样。在移动通信市场,运营商之间的竞争主要集中在网络性能质量与覆盖、套餐设计与业务定价、手机等终端多样性与性价比、产品与业务的种类、客服质量、品牌影响力、资本资源等七个方面,其中前四项均与运营商选定的代际标准密切相关,后三项也都多多少少地受到代际标准的影响。因此,全球移动运营商无不对代际标准的选择慎之又慎。

  工信部既要执行国家产业政策又承担着电信监管职责,因此,技术中立的痛点是,电信制造业的产业政策与广大手机用户的消费者权益之间的冲突和矛盾。从国际上看,即使是无须受政府产业政策影响的独立电信监管机构,若任由其为运营商选择和指定技术标准,由于存在着信息不对称、缺乏透明度的冗长决策程序、没有普适性的选择标准的“标准”、无须为标准选择错误所产生的市场后果承担经济责任、政治上的投机主义、法制边缘的游说等问题或情况,那么,从程序到实体都难以保证这种标准选定方式的正当性,确保结果符合公众利益。因此,在二十世纪九十年代中期的WTO谈判过程中,各国关于标准选择问题就已经达成了共识,即所谓技术中立原则。因此,技术中立原则,既是WTO所确定的国际法义务,更是确保手机用户幸福指数的基石。

  在中国,包括TD坚定支持者李进良先生在内的所有人士对美欧所谓违背技术中立原则的指责中,都忽视了这样一项重要时点:所有指控事实即使都成立,也都是发生在WTO相关法律文件对有关国家产生法律约束力之前。

  欧盟在1G时没有指定强制的标准,结果很糟糕,市场有些失灵,导致多种网络制式并存、很难进行国际漫游,难以实现规模经济并影响国际贸易的开展,因此,泛欧2G标准的启动较早,并将GSM作为强制性标准。在随后的3G和4G时代,技术中立原则已成为WTO的要求,欧盟基本上遵守了这一原则。

  与欧盟不同,美国1G时,联邦通信委员会(FCC)对技术标准作出了明确的强制要求,但其目的与支持美国本土制造业无关,而是为了确保拥有大量电信设施的固网运营商不以标准为武器限制市场新进入者的竞争。在二十世纪九十年代初期制订美国2G(PCS)管制规则时,FCC就确立了技术中立原则,从那以后,除了个别延续下来的司法诉讼案件之外,FCC始终遵守着这一原则。

  作为欧盟的2G强制标准,GSM在欧洲及全球都取得了空前成功,在多项市场指标上把主要竞争标准CDMA远远甩在后面。同时,凭借技术上的连贯性等因素而顺势将优势延伸至3G标准WCDMA上。在2G与3G时代,GSM和WCDMA分别成为欧盟的单一标准,前者系法定标准,后者是事实标准。

  与欧洲2G时指定强制标准相比,美国情况恰好相反。从2G开始,在FCC技术中立原则下,美国运营商就可以自主选择标准,结果是2G与3G时代,都至少有4种以上标准在进行惨烈竞争,运营商不仅自己决定使用哪一种技术标准,还有权进行后续技术标准的升级乃至于技术标准选择后市场竞争不利时的标准转换。不过在出现“被迫性标准转换”的情况时,标准选择错误的后果,可不是仅仅限于市场的惩罚、公司市值暴跌、股价长期低迷或者成为被并购对象,某些公司的结局可能比《红楼梦》中贾府被抄还惨:大规模裁员、高管被炒鱿鱼、董事下课、股东则在进入破产保护程序后被债权人“轰出公司大门”。

  硬币是有反正面的,正所谓“成也萧何、败也萧何”,以“非技术中立”原则大力扶持GSM标准,使得欧盟一度在2G(GSM)乃至后来3G(WCDMA)市场发展方面领先于美国,但是,进入4G时代,美国移动通信业的各项指标已经全面、大幅度领先于欧盟,主要原因就是美国自2G开始、以比欧盟提前一代的时间跨度、更早地遵循了技术中立原则。基于标准的异质性竞争,虽然使美国运营商面临着巨大的市场风险,但是在标准演进方面它们表现的更为积极主动,有时甚至相当激进,而这大大提高了市场竞争水准。

  从1G到4G,作为全球移动运营商中的佼佼者,中国移动的标准选择却是颇具几分悲剧色彩,令人唏嘘,因为最终使用的标准都与其初衷、意愿或期许相背离。1G时,采用的是“欧洲的技术、美国的频段,结果是非驴非马”(吴基传语)。在2G启动时,中国移动的前身原本计划采用技术更为先进、但商用进程比GSM落后1-2年的CDMA标准,但由于1993年刚刚创立的联通选择了GSM标准,中国移动的2G标准部署被打乱,为了迎击联通的竞争,中国移动改变了标准战略转而采用GSM技术大规模建网。业内有一种观点认为,假如联通晚成立1年左右,那么无论中国联通选择哪一种2G标准,中国移动都会采用CDMA技术而非GSM标准,这将会根本性改变CDMA与GSM之间的全球竞争格局,甚至完全颠覆二者后来形成的市场地位。3G时,尽管WCDMA是全球GSM运营商的不二之选,但中国移动由于承担起发展“中国自主标准”TD-SCDMA的重任,而与WCDMA失之交臂。进入4G,TD-LTE其实是中国移动的次优选择,而LTE FDD才应当成为首选,但“讲政治”的中国移动最终将错就错地假戏真唱。

  TD-LTE在国际上原本称为“LTE TDD”,在中国“带动下”,国际上将LTE TDD称作TD-LTE的情形也已变得较为常见。中国基本上从一开始就把“LTE TDD”称为“TD-LTE”,这可绝对不是简单的变换前缀或位置颠倒的语法问题,而是隐藏着深深用意的刻意行为,即向不懂技术的国人发出强烈暗示:TD-LTE是“中国自主3G标准”TD-SCDMA的4G升级版本。

  截至2013年底,中国移动TD-SCDMA全网累计基站总数达43万座,网络累计总投资超过1,500亿元。2013年,TD-SCDMA关键技术与产业化项目还获得了国家科技进步一等奖。但问题关键是,TD-SCDMA作为国家的一项重大公共政策,毕竟是与技术中立原则相抵触的,中国移动及其广大用户乃至中国整个移动通信业都作出了重大牺牲。因此在4G LTE牌照发放之前,若是要继续执行“反技术中立”政策,符合公众利益的做法是首先要对TD-SCDMA国家政策进行全面、客观、即时、公开、透明的评估,分析和确定当初设定的政策目标是否以及在多大程度上得到了实现、出现了哪些有违公众利益的新问题。如果最终认定中国3G政策真的非常正确并足以推翻过去二十年以来国际上关于技术中立的共识,那么,中国甚至有必要强烈要求WTO修订乃至完全删除技术中立原则,并将中国特色的“技术不中立”原则进行国际推广!

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