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电信运营商是公益型国企?开什么玩笑

2015-04-03 09:45
kumsing
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  普遍服务和应急通信:市场失灵、国有产权与法制的“法力”

  尽管从理论上看,100%国有资本的PTT(国家邮政电报电话运营体)应当拥有比私有企业更高的道德水准和公益色彩,但“普遍服务”这一概念及其初始制度构想和安排,却是由100%私有公司提出和创立的:二十世纪初,美国AT&T总裁西奥多?威尔(Theodore Vail)正式公开了尚处于固定电话业发展初期的普遍服务设想。

  电信普遍服务,是指所有用户能以可负担得起的合理价格获得基本的电信服务。在当今社会信息化发展发展愈来愈快之际,普遍服务问题还与“数字鸿沟”现象“交融”在一起。有关研究资料表明,“数字鸿沟”造成的差别,已经成为中国继城乡差别、工农差别、脑体差别等“三大差别”之后的“第四大差别”。

  中国的许多电信监管制度安排,远远超出了中国特色所应有的合理范畴,在国际上属于“独此一门”,而普遍服务制度与政策正是其中一项。监管者以貌似公平与拥有效率的方式,采用了运营商分片包干模式,来施行这一制度。但实际执行效果,由于存在着信息不对称、地方GDP造假式的“以下欺上”现象、缺乏透明验证与监控程序等情形,恐怕连监管者自己都难以知道。

  逐利性决定了运营商热衷于投资赚钱的地方,对于不赚钱或者亏损的地域,运营商一般不愿或者会放弃投资。这种撇奶油现象实际上是广义市场失灵的一种表现,需要“看得见的手”的介入,即通过硬性的普遍服务制度确保公众的基本通信权。

  普遍服务制度是诸多电信法律制度中难度较高的一项法律制度,透明、公开的程序规则是这一制度成功的必要条件。中国现有法治下,通常是“重实体、轻程序”,电信监管等行业规制更是如此,规章制度通常只是征询电信运营商等业内企业的意见,最好情况也只是在网络上公布征询意见稿,但也仅仅是到此为止,后续法律程序的几个步骤都没了。而且重要的是,制度是用来执行的。

  国人都晓得美国是个法治社会,美国公司非常重视法务工作,但即便如此,有着庞大法务部和政府关系部旨在确保合规运营的美国大型电信运营商,也有时会因为违反普遍服务制度而被美国通信监管机构FCC予以处罚,这充分说明普遍服务制度的复杂性。就在今年一月,美国最大电信运营商Verizon就因合规细节方面的疏漏而被FCC处以500万美元的罚款。在中国,监管者在宣称全力推进普遍服务工作时,往往要求“运营商站在‘讲政治、讲大局’的高度解决普遍服务问题”,但还没听说哪一家运营商因违规而被采取执法行动。在工信部手机实名制执行一年半之后,在工信部、公安部、国家工商总局联合开展为期一年的电话“黑卡”治理专项行动之后,央视3?15晚会曝光了联通手机实名制形同虚设问题,被曝光的常德联通也只是被湖南通信管理局罚款6万元了事,而且处罚对象是分公司而非电信牌照持有者的集团公司。

  按照我个人十余年跟踪研究判断,两项对比可以直接看出,在普遍服务制度方面,中国与美国的差距。一是中国老少边穷地区、尤其是西藏与新疆,同美国阿拉斯加爱斯基摩人居住区和美国大陆的印第安部落之间,在电信普遍服务实效方面的对比;二是中美两国残疾人,特别是失明或视力障碍人士、听力障碍人士,因普遍服务制度而获得直接好处,如果按满分100分进行评估,我觉得,美国可以得90分,中国最多打10分。

  谈到运营商公益性话题时,有一个议题也有必要提及,就是发生严重自然灾害时的应急通信和运营商通信保障问题。中美两个大国都是自然灾害多发国家。在国内,每每发生大的自然灾害,我们都会从电视报道中看到运营商是多么的尽职尽责,国资委一位领导曾经骄傲地说,国有企业在宏观调控和提供公共品上意义重大,角色特殊,关键时候还是亲儿子好。美国没有电信央企,不存在亲儿子、都是归入野孩子行列的私有运营商,在自然灾害发生后,它们的表现差吗?2005年8月卡特琳娜飓风重创美国许多地方,整个受灾范围几乎与英国国土面积相当,被认为是美国历史上造成损失最严重的自然灾害,美国国家飓风中心估算“卡特里娜”造成的经济损失高达1,000亿美元。然而,美国运营商的表现并不差。电信业是一个管制行业。电信许可制度的最基本目标是保护公众利益,因此从许可的授予到续延、从变更到修订,作为被许可人的运营商,在监管者有关公开、透明的行政性程序中,都必须证明其“促进了公众利益”,因此当灾难发生需要通信保障时,几乎没有一家有胆量疏于懈怠。2005年11月,一家运营商就因为救灾表现好而收到了当时美国总统小布什亲自签名的一封表扬信。

  实际上,与普遍服务制度一样,大灾大难时的应急通信与通信保障,关键在于制度本身的完善性与完备性,把希望寄托在“流淌着高尚道德血液”国企的自觉自愿上,可能会在某时或在某地有效,但很难确保在任何时候、任何地方、任何情况下都有同样效果,从根本上讲,这即是人治与法治的区别所在。

  论及国有运营商在应急通信与通信保障方面所表现出来的非同寻常的政治责任,有一个鲜活的案例值得解读。2010年4月14日,青海省玉树藏族自治州玉树县发生里氏7.1级地震,造成通信设施严重破坏。根据2010年4月19日《成都日报》的长篇报道,灾情发生后,四川移动立即成立了救灾保通信应急小组,于15日上午8时,由四川移动总经理李华亲自挂帅,带领由68名通信技术工程抢险人员组成的“抗震救灾突击队”,出发赶赴青海玉树执行通信抢险任务,并在抢险救灾中为确保通信生命线的畅通作出了重要贡献。当时青海临近省区由省级运营商“一把手”带队前往震区救援的惟有李华一人,为此,中国移动一位副总裁还专门致电李华,感谢四川移动的全局意识、大局意识和牺牲自我支援兄弟单位的精神。

  然后,以上事实背后还隐藏着灰暗的真相:就在地震发生之前约20天,2010年3月底,四川移动数据部原总经理、中国无线音乐运营中心总经理李向东携款潜逃,媒体称“卷走的巨款高达4亿元”,而李向东由四川移动总经理李华“慧眼”相识、一手提拔并委以重用,《新世纪》周刊、《21世纪经济报道》等国内有影响力的财经杂志与报刊都进行了深度报道。6月29日,李华被四川纪委双规的消息见诸报端。2010年12月《时代周报》报道称李华受贿近20亿元,创所有落马贪官新高。2011年8月,四川省攀枝花市中级法院一审宣判,四川移动原董事长、总经理李华因受贿高达1,600余万元被判处死刑,缓期两年执行。李华受贿行为横跨了其担任四川董事长、总经理的十年期间(2000年至2010年),媒体报道称,李华出事并不突然,关于他的举报信多年来在中国移动内部一直就没有停过,而这并未影响李华的“上行”,坐镇四川移动十年多的“藩王”李华的升迁之事在2010年初已基本确定,但李向东出逃事件彻底颠覆了李华的人生轨迹。

  从李向东出逃到李华被双规恰好3个月,这90天应该是李华一生中最为哀戚的时段,压力肯定绝不仅仅限于边控和上交护照等有形方面。对于李华在玉树救灾中的“出格”表现,事后有人这样评价“李华压力太大了,是在减压”。李华究竟是出于赎罪心态,还是基于其他考量,人们不得而知,不过有一点疑问是:假如没有李向东出逃事件,注重仪表、爱好名牌、注重生活品质的他,是否会暂时完全放弃其热衷的高尔夫、临时挥别安装着“川O”特殊牌照、价值180万元的私家豪华座驾而投身于救灾活动?或者假如他像李向东那样狡猾,事先做好了外逃的充分准备,在灾害、战争或其他重大事件发生而需要国有运营商提供应急通信与通信保障时,恰好他发现自己贪腐行为将要暴露,他会临阵脱逃、“跑路”吗?

  在说到时下的贪污腐败现象时,陈云的女儿表示:腐败分子和叛徒没有两样!(《中国青年报》,2011年9月5日)虽然李华积极救灾的行为,难以简单地与“叛徒”划上等号,但其早已构成严重刑事犯罪的受贿行为已经使其思想上“脱党了”,在此情形下,依旧天真地将应急通信与通信保障的重任寄托在公司治理结构远未完善的国有运营商“高度的社会责任感”上,显然不是明智之举,往严重里讲,是对人民的不负责!真正负责的做法是,应当遵循国际惯例,以运营商所有权中立为出发点,不管是国有的还是私有的,首先假定其为“魔鬼”,通过完善、系统、成体系的制度规则,像美国那样“迫使”其演变或升华为“天使”。

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